REPRESENTACIÓN ELECTORAL Y PARTICIPACIÓN DIRECTA EN MÉXICO

 ¿De la representación electoral a la participación directa en México?

Eduardo Torres Alonso etorres@unam.mx

Universidad Nacional Autónoma de México, México

¿De la representación electoral a la participación directa en México?

ACADEMO, vol. 10, núm. 2, pp. 141-154, 2023

Universidad Americana

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional.

DOI: https://doi.org/10.30545/academo.2023.jul-dic.1

Resumen: En el artículo se reflexiona sobre la crisis de la democracia representativa en México, examinando el proceso de democratización iniciado la segunda mitad del siglo XX, identificando los contextos sociales (bonanza y crisis económica, permanencia de un partido hegemónico, autoritarismos subnacionales, movimientos sociales y guerrillas) en los cuales se discutieron y aprobaron las reformas políticas y electorales –se considera que la mexicana es una “transición votada”, precisamente, por la importancia que se le ha dado al cambio institucional gradual y la imposibilidad de identificar una fecha o momento de quiebre o ruptura con el régimen–, y registrando, además, la incorporación en la Constitución mexicana de mecanismos de democracia directa como una alternativa para evitar la agudización de las protestas por mayores libertades y derechos políticos, institucionalizar el conflicto, subsanar la baja legitimidad de las autoridades y aminorar los efectos del déficit democrático en el país.

Palabras clave:Democracia, reforma, democracia representativa, democracia directa, México.

Abstract:The article reflects on the crisis of representative democracy in Mexico, examining the democratization process that began in the second half of the 20th century, identifying the social contexts (economic boom and crisis, permanence of a hegemonic party, subnational authoritarianism, social movements and guerrillas) in which the political and electoral reforms were discussed and approved – the Mexican one is considered to be a “voted transition”, precisely because of the importance given to gradual institutional change and the impossibility of identifying a date or moment of breaking or rupture with the regime–, and also registering the incorporation in the Mexican Constitution of mechanisms of direct democracy as an alternative to avoid the sharpening of the protests for greater freedoms and political rights, institutionalize the conflict, correct the low legitimacy of the authorities and reduce the effects of the democratic deficit in the country.

Keywords:Democracy, reform, representative democracy, direct democracy, Mexico.

INTRODUCCIÓN

La participación política y electoral de la ciudadanía en México ha sido objeto de debate continuo y de lucha permanente, no sólo porque en el país, durante el siglo XX, existió un partido hegemónico, un sistema político cerrado y una organización corporativa de la sociedad, sino porque las condiciones estructurales hacían que, a veces, la participación electoral fuera considerada como sinónimo de participación política, siendo que la primera se reduce a un momento preciso –el de la votación–, mientras que la segunda expresa una ocupación e interés continuos de la persona en los asuntos públicos.

El sistema político que emergió de la Revolución mexicana y que se materializó en el pacto constitucional de 1917 sentó las bases para un poder político centralizado en un individuo: el Presidente de la República quien, por mandato de la Constitución como por los arreglos informales, fue reconocido como el “hombre fuerte” que resolvía las disputas, repartía los favores y castigaba la indisciplina. Para llevar a cabo lo anterior, fue necesario la construcción de instituciones, una de ellas, de naturaleza intermedia, fue el partido político que encontraba su legitimidad en el proceso revolucionario: el Nacional Revolucionario (PNR), primero, luego denominado de la Revolución Mexicana (PRM) y, finalmente, designado Revolucionario Institucional (PRI). Durante buena parte del siglo XX, este partido organizó a la sociedad política del país. No se podían ganar elecciones ni siquiera obtener una candidatura competitiva si no era bajo sus siglas (PNR-PRM-PRI). Más aún, la sociedad pronto fue encuadrada en un sistema corporativo durante la segunda reforma al partido, en el sexenio del general Lázaro Cárdenas. Los sectores campesino, popular, obrero y militar encontraron en la política de masas una pauta de comportamiento que restringía la participación electoral y política individual e impulsaba la movilización sectorial o de clase.

El régimen de la Revolución Mexicana (1929-2000) tenía como cimiento una especie de fusión entre la sociedad y el Estado por la vía del sistema corporativo de representación social y política […]. Esta “fusión” denegaba la autonomía política de los actores sociales y cerraba los espacios de la política, al conducir ésta exclusivamente al interior del Estado. No había espacios públicos como terrenos naturales de acción civil. Los actores sociales emergentes aspiraban a tornarse públicos a través de la movilización y de la apelación a los medios de comunicación, casi completamente controlados por el Estado. Sistema corporativo, partido único y control de los medios fueron las bases fundamentales del régimen autoritario (Olvera, 2008, p. 76).

Conforme avanzaron los años, se complejizaron los problemas, se aceleró e intensificó la conexión de México con el mundo y los procesos de liberalización y democratización alcanzaron al país. El sistema político empezó a abrirse para incorporar la innegable pluralidad política tanto de derecha como de izquierda que encontraba expresión en organizaciones partidistas como en aquellas de la sociedad civil. Para esto, se impulsaron reformas políticas que tuvieron la intención de mantener el monopolio del poder político en el partido hegemónico, pero no ya los monopolios de la representación ni de la participación política. Los triunfos en los ámbitos municipales y subnacionales cada vez más frecuentes de partidos de oposición y las movilizaciones ciudadanas en distintas partes del país hacían evidente que el México monocolor había dejado de existir y se hacía presente una ciudadanía activa, crítica y contestaria.

En este sentido, de forma gradual, pero continua, los cambios a las leyes electorales respondieron, en parte, a las demandas sociales, aunque en materia político-electoral todo era encauzado por medio de organizaciones intermedias, como lo son los partidos políticos. No se reconocía la participación política por fuera de ellos. Esto fue cambiando al mismo tiempo que las contradicciones se agudizaron, los partidos empezaron a tener crisis internas y la democracia representativa fue cuestionada. El nuevo modelo, de carácter democrático-participativo (Olvera, 2008), centró su atención en el ciudadano, como actor autónomo, consciente y responsable de sus decisiones, siendo capaz de actuar de conformidad con sus intereses sin que fuera enmarcado en el viejo corporativismo, poseedor de una voz propia que le permitía opinar sobre los asuntos comunes en el espacio público. Se volvió actor en democracia; es decir, opinaba y decidía. No obstante, aún faltaba establecer los mecanismos por los cuales la ciudadanía podía ejercer sus derechos políticos sin la mediación de un tercero.

En este trabajo, con recurso a la historia del presente, se expone el trayecto que tuvo que andar la ciudadanía mexicana para volverse protagonista de la democracia. Se analizan los contextos económicos y políticos que se registraron en los momentos de las reformas electorales que, de forma incremental, fueron desmontando el sistema autoritario y cerrado, siguiendo trabajos precedentes (Merino, 2003; Becerra et al., 2005; Woldenberg, 2018) a la vez que impulsaron la participación de la ciudadanía, hasta que se reconocieron algunos mecanismos de democracia directa en México, como una alternativa para potenciar su voz y hacer más eficiente el tratamiento de los asuntos públicos por parte de las autoridades. Lo anterior en una agenda amplia conocida como reforma del Estado.

METODOLOGÍA

Para la elaboración de este artículo se revisaron las reformas de naturaleza electoral de alcance federal, discutidas y aprobadas en México, a partir de la segunda mitad del siglo XX, ya que es en esos años cuando las instituciones políticas se encuentran establecidas y la sociedad mexicana vive un contexto de modernización producto de acciones deliberadas de los distintos gobernantes para reducir la brecha entre la sociedad campesina-agraria y la urbana, y proveer de satisfactores a la naciente clase media urbana. Se recurrió al expediente de la hermenéutica jurídica para identificar la profundidad de los cambios legislativos y su impacto en el ordenamiento normativo, como a la historia del tiempo presente para estudiar los hechos, actores y contextos de los fenómenos sociales y de cambio político reciente (Fazio, 2010), considerando que por historia del presente

[…] entendemos la posibilidad de análisis histórico de la realidad social vigente, que comporta una relación de coetaneidad entre la historia vivida y la escritura de esa misma historia, entre los actores y testigos de la historia y los propios historiadores. El presente es el eje central de su análisis, al que no retiene aislado de la sucesión temporal o del espesor de los tiempos (Soto Gamboa, 2004, pp. 106-107).

La investigación tiene una dimensión descriptiva y otra analítica. La primera atiende al momento del país cuando fueron aprobadas las diferentes reformas políticas y al contenido de las mismas, mientras que la dimensión analítica ayuda para estudiar los impactos de dichos cambios en los derechos políticos de la ciudadanía y en la forma en que fueron ejercidos.

Los hallazgos demuestran que la ciudadanía mexicana fue ampliando su catálogo de derechos político-electorales al mismo tiempo que se fue debilitando un sistema autoritario de gobierno. A lo largo del artículo se advierte que las reformas, en un primer momento, atendieron la arena de la representación electoral y, luego, pasaron a ensanchar y fortalecer los mecanismos de democracia participativa, franqueando la puerta para que, sin intermediarios, la ciudadanía expresara sus demandas, inquietudes y problemas en los órganos del Estado. La existencia, no obstante, de mecanismos de democracia directa no necesariamente, al menos en el caso estudiado, representa una oportunidad exclusiva para que las personas hagan valer su voz, sino que se corre el riesgo de que aquéllos sean utilizados por los gobernantes con la finalidad de legitimar decisiones previamente tomadas.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Todo intento de reforma o cambio, por mínimo que sea, en cualquier aspecto de la vida social, pero más aún si estas modificaciones inciden en la forma y fondo en que se encuentra constituido un Estado y las relaciones que tienen los actores con y en él, debe obligatoriamente: a) definir prioridades; b) determinar los procedimientos de implantación de cada una de ellas; c) examinar su oportunidad, y d) identificar las sinergias posibles entre ellas. Dentro de las prioridades deben considerarse dos factores centrales: cuáles son las reformas cuya funcionalidad hacen que deban preceder a las otras y cuáles, al mismo tiempo, son las que producen mayor confianza en la sociedad. Con relación al procedimiento de implantación es necesario tomar en cuenta cuáles son las opciones prioritarias que pueden alentar, en mayor medida y en el menor tiempo, acuerdos al interior de los órganos de representación política; es decir, cuáles son más viables para hacer que la clase política las acepte. Hay que estar atentos a los momentos en los cuáles se pueden echar a andar las reformas con el mayor grado de aceptación y apoyo. Esto es la oportunidad: el tiempo en donde existe el interés de cambio no es largo, hay que aprovechar los escenarios. La sinergia de las medidas se relaciona con el “efecto dominó”: que tenga repercusiones en otras áreas (Valadés, 2002). Estos elementos deben ser considerados al momento de emprender cambios de gran envergadura, como los que resultan de la reforma del Estado (Brewer-Carías, 2002).

Conviene decir que los procesos de reforma del Estado en el planeta aparecieron a finales de los años setenta del siglo XX como resultado de la “crisis fiscal del Estado”. Un primer tramo de estas reformas con enfoques neoliberales se dirigió hacia la restricción de las tareas y funciones del Estado, y hacia un adelgazamiento de sus estructuras burocráticas; no obstante, la ovación que se le otorgó a este redimensionamiento, durante la década de los noventa se dedicaron muchos esfuerzos a corregir sus errores que provocaron aumento del desempleo, caída del poder adquisitivo, desigualdad, discriminación; en fin, precarización de la vida social. Los intentos por enmendar los errores fueron llamados como reformas del Estado de segunda generación (Carbonell, 2004).

El Estado posrevolucionario

La primera muestra de reconocimiento del régimen a actores desplazados de los procesos políticos se dio dos décadas más tarde de que la Constitución de 1917 fue promulgada, en 1937, cuando Lázaro Cárdenas, envió al Congreso una reforma al artículo 34 constitucional para incluir el derecho al voto de la mujer. Las circunstancias no fueron favorables: Cárdenas terminó su periodo presidencial en 1940 y la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) no ocurrió. Miguel Alemán Valdés, quien se propuso modernizar al país, publicó el 17 de febrero de 1947, la modificación constitucional en donde se estableció el derecho de las mujeres a votar y ser votadas en el ámbito local. Cinco años más tarde, el 17 de octubre de 1953, con Adolfo Ruiz Cortines en la Presidencia de la República, se publicó el decreto que dio a las mujeres el voto pasivo y activo en comicios nacionales.

El sexenio de Adolfo López Mateos tuvo como característica la movilización continua de trabajadores ferrocarrileros, telegrafistas y maestros. Una muestra de la acción de control impulsada por la autoridad se puede mencionar la huelga de 1959 que fue reprimida con violencia (Carr, 1996). La respuesta gubernamental fue dura y mostró la poca tolerancia gubernamental con la disidencia.

En el penúltimo año del presidente López Mateos, se modificó la ley en materia electoral. Con esto, se crearon los llamados diputados “de partido”, figura que consistía en otorgar cinco diputaciones a los partidos que obtuviesen 2.5 por ciento de la votación total como mínimo. Además, dio un diputado adicional por cada medio punto de la votación adicional, teniendo un límite de 20 legisladores. Esto hizo que la Cámara de Diputados se abriera tímidamente a la pluralidad y fue una medida para reducir los conflictos con la izquierda. Un factor adicional fue el triunfo de la Revolución cubana que puso al gobierno mexicano en la situación de reconocer a las voces disientes o esperar un levantamiento armado similar.

Las luchas obreras de esos años no fueron provocadas por crisis económicas. Entre 1950 y 1970, México tuvo un crecimiento económico histórico conocido como el milagro mexicano: la tasa de crecimiento anual del Producto Interno Bruto fue de 6.2 por ciento y la del sector agrícola de 8.6 por ciento, en tanto que las industrias eléctrica y petrolera crecieron 11.6 por ciento y 9.2 por ciento, respectivamente. En este periodo, las estructuras económica, social y demográfica nacionales cambiaron. Para 1970, la población rural era de 42.2 por ciento, frente al 64.9 por ciento en 1940 (Solís, 1970). Por su parte, los procesos de urbanización y de industrialización dieron pie a la aparición de una nueva clase trabajadora y creció la clase media. En suma, se transitó de un desarrollo fundado en el sector rural, a uno sostenido por la industrialización.

Conviene ampliar la nota referente a la situación económica. Para 1969, el 20 por ciento más pobre de la población acumulaba el 4 por ciento del ingreso del país y, al mismo tiempo, el 20 por ciento correspondiente a los hogares con niveles de ingreso superiores, acumulaba el 64 por ciento (Lomelí & Zebadúa, 1998; Babb, 2003). Al tiempo que la economía crecía a tasas superiores del seis por ciento, la cantidad de nuevos empleos era de 2.5 por ciento por año. La tasa de desempleo se colocó entre siete y ocho por ciento. En 1950, cerca del 32 por ciento de la población estaba empleada; para 1970, es decir, veinte años después, la proporción era de 27 por ciento (Lomelí & Zebadúa, 1998).

En los trece años posteriores al término de la Segunda Guerra Mundial, el sector agrícola creció 7.6 por ciento. Esta tasa era reflejo de las inversiones hechas en otrora por el gobierno y del uso más extendido de la tierra impulsado por la reforma en materia agraria del presidente Lázaro Cárdenas. No obstante, para 1950 este crecimiento empezó a reducir, en buena medida, por la disminución de la inversión pública en el campo. Entre 1960 y 1970 la agricultura se estancó; el nivel de producción de este sector fue de la mitad del crecimiento en conjunto de la economía que fue de siete por ciento (Lomelí & Zebadúa, 1998). Es en este decenio cuando el sector industrial desplazó al agrícola y con la preponderancia de la producción fabril, el gobierno aumentó el proteccionismo mediante barreras comerciales (Babb, 2003; Solís, 1973).

No obstante, mientras la sociedad cambiaba, el régimen no lo hacía. En este contexto, los miembros de la nueva clase media buscaron espacios para su expresión libre. El movimiento médico (1964-1965) da cuenta de esto (Pozas Horcasitas, 1993).

Las fracturas

1968 puede ser considerado como un año axial para el sistema político mexicano. El movimiento estudiantil fue, en los hechos y como símbolo, la crisis más aguda del régimen y puso en entredicho la estabilidad del mismo. Como una medida que diera solución a las demandas, se reconoció la “madurez cívica” de la juventud a partir de los 18 años. La reforma política del sexenio de Gustavo Díaz Ordaz respondió a este movimiento y, por qué no considerarlo, al de la comunidad médica.

La política como oposición y/o confrontación con [el régimen de la Revolución] fue practicada siempre por diversos movimientos y sujetos sociales en determinadas circunstancias y espacios históricos, siempre cortos en duración y poco significativos en términos políticos. La situación cambió después de 1968 porque los espacios de resistencia y confrontación se ampliaron notablemente en el contexto de una relativa liberalización del régimen. La sociedad civil entendida como un conjunto de actores y movimientos sociales y civiles independientes del Estado que luchan por derechos o por reivindicaciones específicas se materializó a lo largo de los años setenta y primera mitad de los ochenta del siglo pasado (Olvera, 2008, p. 76).

Con la agresión a estudiantes el 10 de junio de 1971, ocurrida bajo el gobierno de Luis Echeverría, la sociedad recordó lo sucedido en 1968; asimismo, la presencia y actividad de movimientos armados como la Liga Comunista “23 de Septiembre”, hicieron que la autoridad asumiera dos comportamientos: un ataque masivo con policías y militares contra los “violentos”, particularmente la Liga, y el impulso de lo que conoció como la “apertura democrática” (Segovia, 1996). Además, desde la vía política, disminuyó a 1.5 por ciento la cantidad mínima de votos necesaria para tener representación en la Cámara de Diputados y subieron a 25 los diputados “de partido”. El presidente Echeverría toleró e incentivó al sindicalismo independiente, como el de los electricistas, y a una prensa libre, pero con límites paradójicamente claros. Quien no lo entendía así sufría las consecuencias, como en el caso de Excélsior. No sólo la violencia fue un incentivo para la “apertura democrática”, la economía también lo fue: la inflación registrada y el tipo de cambio provocaron que la balanza de pagos tuviera un déficit. Con una sociedad molesta, una economía en números rojos y un sistema político rígido, concluyó el sexenio de Luis Echeverría.

Los inicios de la apertura

En medio de una campaña política solitaria, José López Portillo ganó la Presidencia, y ante la frágil situación económica y la presencia de la violencia, destacando la actuación de la Liga Comunista “23 de Septiembre”, emprendió un nuevo intento reformista que diera espacios a la oposición. El llamado “discurso de Chilpancingo” pronunciado por Jesús Reyes Heroles, entonces Secretario de Gobernación, en esa ciudad el primero de abril de 1977, es el anuncio de la reforma electoral de ese año (Becerra et al., 2005, p. 88).

López Portillo envió al Poder Legislativo un conjunto de iniciativas de reformas constitucionales que trazaron un nuevo mapa político-electoral en México: 1. Le confirió a los partidos el carácter de institución de “interés público” y con carácter “nacional”; 2. Se propuso un régimen nuevo para ingresar al escenario electoral: el registro “condicionado”; 3. Se amplió la Cámara de Diputados: se estableció un número fijo de 400 diputados (300 distritos electorales de mayoría relativa [MR] y otros 100 de representación proporcional [RP]); 4. Elevó a rango de ley federal el acceso a los diputados de minoría y a los regidores de RP en ayuntamientos pertenecientes a municipios cuya población fuera mayor de 300,000 habitantes, entre otros aspectos (Becerra et al., 2005). El gobierno de López Portillo entendió el cambio que ocurría en la sociedad. Ésta empezaba a mostrarse más plural y activa, a expresar su rechazo a las políticas gubernamentales y a manifestar su descontento con el partido hegemónico. Era necesario reconocer la diversidad y darles cauce a sus demandas.

Miguel de la Madrid encabezó el siguiente sexenio y tuvo que hacerle frente a la desmesurada crisis económica y a la movilización social que resultó del sismo de septiembre de 1985. Era preciso recomponer la economía: disminuir el gasto público y tener mejores condiciones para pagar la deuda externa. Los pilares de la estrategia para lograr lo anterior fueron: acciones sin dilación para la recuperación económica y el cambio paulatino de las prácticas políticas.

La economía sobre la política

El presidente de la Madrid puso en marcha el Programa Inmediato de Reordenamiento Económico, con el cual se disminuyó el presupuesto gubernamental, se devaluó el peso, los subsidios fueron eliminados o disminuidos, se redujeron los salarios reales de los trabajadores del gobierno y se vendieron las empresas no rentables del gobierno (Babb, 2003). Estas medidas no proporcionaron al país la liquidez necesaria para atender oportunamente sus compromisos financieros. Así, el Banco de México, en 1984, empezó a diseminar propuestas de políticas de apertura comercial acelerada. Dos años después, el gobierno estadunidense señalaba que no intercedería más por su homólogo mexicano si éste no llevaba a cabo reformas estructurales sustantivas (Babb, 2003). Estas presiones orillaron al gobierno de de la Madrid a ingresar al Acuerdo General sobre Tarifas y Aranceles ese mismo año. Para 1987, México había implantado un programa de liberalización comercial muy amplio.

Un aspecto relevante del sexenio 1982-1988 fue su interés en la planeación. El Presidente de la República instituyó la planeación democrática del desarrollo en la Constitución mexicana y conformó los comités y consejos consultivos en las dependencias y entidades de la administración pública para realizar el ejercicio de planeación en conjunto con actores sociales. Sin embargo, el interés por acercar la cosa pública a la ciudadanía pronto se desvirtuó por las prácticas corporativas del sistema.

El primer esfuerzo hecho por el gobierno fue el que realizó el presidente Miguel de la Madrid (1982-1988). En 1983 se aprobó la Ley Federal de Planeación, la cual institucionalizó las consultas populares. Además, creó el Sistema Nacional de Planeación Democrática, el cual sirvió de paraguas a 18 foros, de los cuales se supone que resultó el Plan Nacional de Desarrollo, metodología que por cierto hasta la fecha sigue en aplicación […]. Como parte del proceso, De la Madrid organizó comités y consejos consultivos en la mayor parte de la administración federal, con el fin de fomentar la participación de la sociedad en la planeación del desarrollo. Pero en un Estado sin una verdadera representación política y sin transparencia pública, la participación sólo podía ser ficticia y simbólica. Además, con la crisis económica que estaba viviendo el gobierno y con la adopción del nuevo modelo neoliberal, no podía darse una participación real en la vida pública, pues muchos grupos de la sociedad estaban en contra de la adopción de este nuevo modelo, y el gobierno quería adoptarlo como diera lugar (Serrano Rodríguez, 2015, p. 105).

Si bien la crisis no impactó inmediatamente en las elecciones, sí tuvo repercusiones: en 1983, el Partido Acción Nacional (PAN) ganó la capital de Durango y 12 de los 15 distritos electorales de ese estado, y en Chihuahua los partidos de oposición triunfaron en todas las ciudades importantes. En las elecciones de 1985, el PRI vio reducida su votación en cinco puntos porcentuales. A mediados de ese mismo año, el precio internacional del petróleo disminuyó 16 dólares por barril, la devaluación aumentó (348 pesos por dólar), y la inflación también (159 por ciento). Por si fuera poco, el terremoto que azotó la Ciudad de México y la inacción gubernamental hizo emerger un movimiento urbano-popular para ayudar a los damnificados y reconstruir la ciudad. La sociedad civil tuvo un despertar con el trágico suceso. La agudización de la crisis, la implementación de políticas liberalizadoras, y la postulación del candidato presidencial, produjeron una división dentro del PRI: la Corriente Democrática que, finalmente, se desprendió del partido.

Con problemas en la economía y en su mismo partido, el titular del Poder Ejecutivo de la Unión impulsó una reforma que cambió seis artículos de la Constitución mexicana y se aprobó del Código Federal Electoral, que amplió los espacios políticos para la oposición y, también, para su propio partido: se incrementó a 200 el número de diputados por el principio de RP e inauguró un modelo de institucionalidad electoral con la introducción de una nueva instancia: el Tribunal de lo Contencioso Electoral. Además, creó la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Con todo, la desconfianza hacia las instituciones prevaleció.

El reformismo en cascada

Las dudas existentes en torno al resultado de la elección que dio como ganador de la Presidencia de la República a Carlos Salinas fue, tal vez, el factor principal que orilló a que al inicio de su sexenio se concretara una reforma en materia electoral. Hubo dos más, en 1993 y 1994. La negociación con y entre los partidos políticos estuvo caracterizada “[…] por la continua interpenetración entre estrategias de negociación de nuevas reglas de competencia y estrategias de promoción del interés propio que permiten avanzar frente a adversarios” (Prud´homme, 1996, p. 98). A la par de las reformas políticas, aceleró el proceso de reforma económica que culminó con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte.

Algunos autores consideran que la política económica salinista es también el inicio formal de la reforma del Estado en el país (Ramírez Brun & Rangel Granados, 1992). En su primer discurso, el de toma de posesión, el presidente Salinas propuso el “Acuerdo Nacional para la Ampliación de Nuestra Vida Democrática” que tuvo como ejes principales: a) una política de apertura; b) un compromiso para mejorar los procedimientos electorales; c) la transparencia en los comicios; d) la actualización del régimen de partidos, y e) la modernización de las prácticas políticas (Pérez Correa, 2006, p. 33).

A los nueve días de enero de 1989 se iniciaron los trabajos de la reforma con la solicitud del titular del poder Ejecutivo a la Comisión Federal Electoral de organizar audiencias y, para tal efecto, se creó la Comisión Especial para la Consulta Pública sobre Reforma Electoral y la Concertación entre los Partidos Políticos Nacionales (Núñez, 1993). El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), que sustituyó al Código Federal Electoral fue aprobado el 14 de julio de 1990. Con esta reforma se creó el Instituto Federal Electoral (IFE), como organismo público permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propios, integrado por Consejeros Magistrados, por delegados del poder Legislativo y representantes de los partidos. El presidente del IFE sería el secretario de Gobernación. Se estableció, también, el Tribunal Federal Electoral desapareciendo, así, al Tribunal de lo Contencioso Electoral, otorgándosele facultades para emitir resoluciones de pleno derecho (Núñez, 1993).

Al mismo tiempo, el gobierno de la República impulsó una política social muy agresiva caracterizada por una fuerte campaña mediática y por la incorporación de la ciudadanía a la toma de decisiones.

El modelo de participación que impulsaba el Estado en este programa (Programa Nacional de Solidaridad) estaba basado en la unidad micro-local; cada proyecto, cada obra pública tenía un “Comité de Solidaridad” que se encargaba de labores de contraloría, ejercidas en forma directa por los beneficiarios. El presidente Salinas utilizaba las redes creadas mediante esta política para tratar de crear una base social paralela a la del partido oficial, el PRI, que vivía ya su decadencia, y que en buena medida se oponía al proyecto neoliberal. Carlos Salinas trataba así de modernizar las bases sociales del régimen autoritario y sobrepasar los órdenes corporativos que para todo fin práctico habían dejado de tener las capacidades de movilización y de control político reales de antaño (Olvera, 2008, p. 79).

Resultaba clara la intención oficial con el uso del programa Solidaridad, pero ese impulso participativo desde el oficialismo tuvo una consecuencia no esperada:

en esta misma coyuntura emerge un concepto de participación alternativo, que es impulsado por algunos grupos del movimiento ecologista, en un momento en el cual había un avance en la legislación sectorial y mucha experimentación en la implementación de programas, algunos de los cuales trataban de abrir espacios de participación directa de los campesinos en programas de rescate de zonas naturales protegidas, así como en el manejo de cuencas hidrológicas. Se experimentó también con la autogestión campesina en la producción de café y en el sistema de abasto de alimentos a zonas rurales aisladas. Estos interesantes experimentos estaban, sin embargo, subsumidos en un mar de negociaciones particularistas, impulsadas desde el Estado en el contexto de la masificación del Programa Nacional de Solidaridad (Olvera, 2008, p. 80).

Para 1993, las Cámaras de Diputados y Senadores aprobaron la segunda reforma salinista. Estas modificaciones electorales se acompañaron de la reforma política sobre el régimen de gobierno del Distrito Federal que otorgó facultades legislativas a la Asamblea de Representantes. Esta serie de reformas electorales ampliaron las atribuciones del Consejo General del IFE y los funcionarios de las mesas directivas de casilla serían seleccionados mediante un doble sorteo. Se reconoció la observación electoral efectuada por mexicanos (Medina, 2010). Las reformas a la Constitución y al Cofipe también comprendieron derechos y la representación política: se incrementó el número de integrantes del Senado con tres senadores electos por MR y uno correspondiente al principio de primera minoría por cada entidad federativa (Sirvent, 2010).

El 1 de enero de 1994, día que entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio con América del Norte, se hizo pública la existencia de un movimiento armado en el sureste mexicano: el Ejército Zapatista de Liberación Nacional. Para dar una respuesta a la inestabilidad política, los partidos y el poder Ejecutivo, suscribieron, el 27 de enero de ese año, “El Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia” como un marco para que se pudieran realizar nuevos cambios legales. En marzo se dieron a conocer los puntos para convocar al periodo extraordinario de sesiones: a) la modificación al artículo 41 constitucional y lo relativo al Cofipe para crear la figura de Consejero Ciudadano en lugar de la de Consejero Magistrado en el Consejo General del IFE, y eliminar el derecho a voto que tenían los partidos en las sesiones del IFE, y b) la reforma al Código Penal para precisar los delitos electorales y endurecer las penas.

El 19 de abril de 1994 fueron publicadas las reformas al artículo 41 de la Constitución mexicana. Con ello se estableció que la organización de las elecciones federales seguiría siendo una función estatal y el responsable sería un organismo público autónomo: el IFE.

La reforma “definitiva”

Una vez que se resolvió la elección en donde Ernesto Zedillo resultó presidente de México, se anunció una nueva reforma electoral –concretada en 1996– que pusiera el acento en los temas de transparencia y equidad. El ambiente anterior a la reforma era desfavorable: había ocurrido el llamado “error de diciembre” y sus consecuencias (el “efecto tequila”) eran notorias. La economía en crisis.

Una de las políticas emprendidas por el gobierno zedillista fue la descentralización de los servicios educativos a las entidades federativas. En este marco, se alentó la concurrencia de la ciudadanía en la toma de decisiones en ese ámbito.

El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) impulsó algunos experimentos interesantes en el terreno de las políticas públicas, ya que en el campo de la ecología hubo por primera vez una política sistemática de innovación democrática a través de la autogestión de áreas naturales protegidas. Por otra parte, en 1992 se aprobó una nueva Ley Federal de Educación, que determinaba la creación de Consejos Sociales de Participación en las escuelas públicas de educación básica en los niveles estatal, municipal y por escuela, los cuales permitían el involucramiento de los padres de familia […] (Serrano Rodríguez, 2015, p. 107).

Algunos de los resultados de la reforma electoral “definitiva”, así llamada por el gobierno, fueron los siguientes: a) la autonomía total de los órganos electorales; b) la protección de los derechos políticos de los ciudadanos alcanzó un estatuto e instrumentos superiores a los del pasado; c) se instaló el control de constitucionalidad de los actos en materia electoral; d) se incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación; e) las condiciones de la competencia mejoraron; f) se inyectó un mayor pluralismo al Senado, por medio de la elección de 32 de sus integrantes en una lista nacional de RP, y g) se abrió el Distrito Federal a la competencia electoral, mediante la elección directa del Jefe de Gobierno.

Finalmente, la autonomía de los órganos calificadores y administradores de las elecciones, la pluralidad en el Congreso, la paz social, y la movilización intensa de la ciudadanía generaron la alternancia en la Presidencia de la República.

La reforma electoral de 1996, que va a permitir elecciones verdaderamente competitivas a partir de 1997 en el plano federal, va a traer consigo una nueva oleada de experimentación en los fenómenos participativos. Para empezar, el nuevo diseño del Instituto Federal Electoral (IFE), la llamada “ciudadanización”, permite la gestión autónoma de la institución por parte de ciudadanos habilitados para tomar la dirección del aparato burocrático (Consejeros Ciudadanos), quienes a su vez deben nombrar, en “cascada”, a los encargados de organizar las elecciones federales en los Estados (Consejos Locales), quienes a su vez deben nombrar a los encargados de las mismas en los 300 distritos electorales del país (Olvera, 2008, p. 84).

La alternancia de 2000

En el año 2000 ocurrió la primera alternancia presidencial en México. El PAN ganó la elección. Iniciaba una nueva etapa política con muchas expectativas. En materia de participación ciudadana, el nuevo gobierno consideró a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) como compañeras de ruta en el proceso de democratización del país. El presidente Vicente Fox juzgaba que la democracia se fortalecía con la participación decidida de la sociedad civil. Así lo hizo saber de manera reiterada y hablaba que la existencia de aquella era un dique a los mecanismos corporativistas todavía existentes en el país.

De esta manera, la Ley de Desarrollo Social de 2003 dio la oportunidad a las organizaciones ciudadanas de ser vigilantes de la política en la materia. Un año después, se aprobó la Ley Federal de Apoyo a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

El cambio ha traído una nueva manera de hacer gobierno. En el pasado se vio con recelo la participación ciudadana; nosotros le dimos la bienvenida y la incorporamos a nuestros proyectos y programas. En el pasado, el poder ciudadano vivió atado por el viejo corporativismo; este gobierno garantiza la más plena libertad de asociación de la sociedad civil y confía en su capacidad de autorregulación. Antes se pretendía identificar lo público con las acciones de gobierno; hoy las políticas públicas asumen su verdadera dimensión ciudadana. Ayer existía un gobierno intervencionista y controlador; hoy el gobierno hace alianza con la sociedad civil para promover el bien común. Aquí está el cambio; aquí hay una nueva forma de hacer gobierno (Fox, 2004).

Al mismo tiempo, el gobierno panista se interesó en la presencia de organizaciones internacionales en México:

El otro eje fundamental de política del nuevo gobierno fue la política de derechos humanos que promovió el Secretario de Relaciones Exteriores, Jorge Castañeda. El gobierno de Fox reforzó considerablemente la presencia de las ONG’s de derechos humanos internacionales en el país. La vigilancia internacional en materia de elecciones ya había sido aceptada desde las elecciones de 1994, como una forma de asegurarse la legitimidad de las elecciones, en vista del precedente de 1988 y de la grave situación nacional que se había producido a raíz del zapatismo y del asesinato de Colosio. […]

Las ONG’s de derechos humanos eran ahora invitadas a venir a México para examinar la situación en los lugares que habían sido vedados por los últimos gobiernos del PRI, como Chiapas. Se firmaron una serie de acuerdos con las organizaciones más importantes, entre ellas Amnistía Internacional y Human Rights Watch (Bizberg, 2007, p. 793).

Sin embargo, la inercia del sistema político no había cambiado a pesar de la alternancia. La relación gobierno-sociedad fue accidentada en buena medida por la actuación de algunos funcionarios que desconfiaban de las OSC y por el ejercicio del poder del Presidente quien buscó “descarrilar” de la competencia electoral a un contrincante.

La Ley para reformar al Estado

El 13 de abril de 2007 se expidió la Ley para la Reforma del Estado y a pesar del gran interés que despertó en círculos académicos e intelectuales, en grupos empresariales y en OSC, pronto los ánimos disminuyeron y el resultado fue una reforma que se limitó al tema electoral, misma que fue respaldada por todos los partidos políticos. Con esta nueva legislación se creó un nuevo modelo político de comunicación que disminuyó los intereses fácticos en los procesos electorales y estableció que ni partidos ni terceras personas podrán contratar propaganda en radio y televisión; se dispuso de los tiempos oficiales para la transmisión de la propaganda de los partidos.

El 15 de diciembre del año 2009, el presidente Felipe Calderón hizo pública una iniciativa de reformas a la Constitución, integrada por 10 puntos: 1. Permitir la elección consecutiva de alcaldes y miembros de Ayuntamientos, así como de los jefes delegacionales, hasta por dos periodos consecutivos; 2. Permitir la reelección consecutiva de legisladores federales por tres periodos consecutivos; 3. En la Cámara de Senadores eliminar 32 escaños y en la Cámara de Diputados reducir 100 legisladores; 4. Aumentar de dos a cuatro por ciento el mínimo de votos para conservar el registro de un partido; 5. Agregar la figura de “iniciativa ciudadana”; 6. Incorporar la figura de las candidaturas independiente para cualquier cargos de elección popular; 7. Implementar la segunda vuelta electoral para la elección presidencial; 8. Reconocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atribución de presentar iniciativas de ley en el ámbito de su competencia; 9. Facultar al poder Ejecutivo de la Unión para presentar al Congreso dos iniciativas preferentes, y 10. Establecer la facultad del Ejecutivo para realizar observaciones a los proyectos aprobados por el Congreso y al Presupuesto de Egresos de la Federación. La iniciativa fue aprobada con modificaciones y el decreto se publicó el 9 de agosto de 2012. Esta amplia agenda de cambios resultó relevante en el contexto de un proceso de reforma integral, aunque a ratos inconexos, del Estado mexicano.

El impulso participativo de la ciudadanía durante este sexenio ocurrió a partir del intento de establecer la reelección legislativa, en jefaturas delegacionales y en ayuntamientos, como un mecanismo de castigo o premio, según fuera el caso, de personas con responsabilidades políticas. La idea era que, al establecer la reelección, los políticos tendrían que generar redes más sólidas con los electores para permanecer en el cargo. Esto no fue aprobado por el Poder Legislativo. Asimismo, la figura de la candidatura independiente o sin partido era una manera de responder a la crisis de confianza del sistema de partidos e incentivar la participación ciudadana en las elecciones. Por su parte, la iniciativa ciudadana buscó romper el monopolio de la creación normativa; sin embargo, su diseño encontró restricciones como que los ciudadanos no podían participar en los debates legislativos y que se requería un porcentaje elevado de apoyo para presentar una iniciativa de este tipo (0.13 % de la lista nominal de electores; alrededor de 116,000 firmas). En México, estas iniciativas no son vinculantes, lo que significa que el documento presentado no necesariamente será aprobado en su forma original. Desde la aprobación de este mecanismo, se han presentado 12 iniciativas, pero ninguna ha sido votada por el pleno del Poder Legislativo.

El regreso del PRI y el triunfo de la izquierda

En 2012, después de dos sexenios del PAN, ganó las elecciones presidenciales el candidato del PRI, Enrique Peña Nieto. Su triunfo pareció representar un voto de confianza renovada al partido hegemónico del siglo XX. Inmediatamente, emprendió una agenda reformista muy ambiciosa enmarcada en el “Pacto por México”. A diferencia de lo que había acontecido en otros gobiernos, las reformas no se limitaron al ámbito electoral, aunque existió una en ese tema.

En este sexenio sí se aprobó la reelección de alcaldes y diputados federales y senadores. El razonamiento fue similar al empleado antes: la crisis de confianza de los partidos políticos, y la necesidad de supervisar la función pública. Un aspecto relevante vinculado a la participación ciudadana fue la promulgación de la Ley Federal de Consulta Popular en marzo de 2014, que define a este mecanismo como un “instrumento de participación por el cual los ciudadanos, a través de la emisión del voto libre, secreto, directo, personal e intransferible, toman parte de las decisiones de los poderes públicos respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional o regional competencia de la Federación.” Durante el sexenio de Peña Nieto este mecanismo no fue activado. No obstante, se desplegaron iniciativas de carácter ciudadano utilizando la plataforma change.org y movilizaciones para solicitar la renuncia del Presidente. El descontento con los escándalos de corrupción y la impunidad era elevado.

Cosa distinta ocurrió con el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, ganador de la elección de 2018 y primer presidente de México asumido de izquierda. Él ha colocado en el centro a la participación ciudadana. Recurre constantemente a lo que él llama el pueblo “bueno y sabio” para obtener apoyo a sus decisiones y, en este sentido, ha convocado a distintos ejercicios participativos, llamadas por su gobierno consultas populares, aunque no reúnen los requisitos de la ley en la materia, salvo una. El procedimiento para celebrar una consulta es el siguiente:

(a) quién o quiénes están realizando la consulta, qué facultades tienen para hacerlo, qué requisitos deben de seguir dependiendo de quién la realiza, determinar si los individuos que realizan las consultas son ciudadanos o no; (b) el Instituto Nacional Electoral deberá verificar si la consulta popular se refiere a temas de trascendencia nacional y regional, así como realizar el cómputo de los ciudadanos que intervienen en la consulta popular; (c) la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deberá emitir una resolución en la que analice la constitucionalidad o no de la pregunta (s) propuestas en la petición de consulta; (d) una vez reconocida la constitucionalidad de la materia por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interior del Congreso de la Unión, la consulta deberá de ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso, o se procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido; (e) cómputo final de la votación, en la que influyen cuestiones y decisiones políticas las cuales en ocasiones se vuelven en realidad conflictos socio-políticos (Folino González, 2021, pp. 10-11).

Además, para que una consulta tenga el carácter vinculante se requiere que participe más del 40 por ciento de la lista nominal; es decir, poco más de 35,000,000 de ciudadanos.

Aún antes de tomar posesión, López Obrador convocó a una consulta popular con la pregunta: “¿Cuál piensa usted que sea mejor para el país? A) reacondicionar el actual aeropuerto de la Ciudad de México y el de Toluca y construir dos pistas en la base aérea de Santa Lucía; o B) continuar con la construcción del nuevo aeropuerto en Texcoco y dejar de usar el actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.” Este ejercicio se realizó entre el 25 y el 28 de octubre de 2018 en 538 municipios. Este ejercicio no satisfizo los requisitos de la ley ya que el INE no participó y la Suprema Corte no revisó la constitucionalidad de la pregunta; además, no podía ser vinculante por el número de personas que participaron (alrededor del uno por ciento de la lista nominal). Esta acción tuvo motivaciones políticas cuya intencionalidad fue descartar la edificación del aeropuerto en Texcoco. La segunda consulta tuvo como objetivo recabar el parecer de la población sobre otro de los megaproyectos de la administración federal 2018-2024: el Tren Maya. La consulta tuvo como pregunta: “¿Estás de acuerdo en que se construya el proyecto integral del Tren Maya?”, y se realizó el 24 y el 25 de noviembre de 2018. La polémica por este ejercicio y por la obra fueron mayúsculas porque se relaciona con la consulta previa que debe realizarse a los pueblos originarios cuando se desarrolla una obra de estas magnitudes. Al igual que con el ejercicio anterior, no participó el INE ni la Suprema Corte.

La Secretaría de Gobernación organizó una consulta en los siguientes términos: “1. Estoy de acuerdo en que se termine de construir en Mexicali la planta de cerveza de Constellation Brands porque ya han invertido y se crearán empleos, sin afectar el abasto de agua para la población. / 2. No estoy de acuerdo en que se termine de construir en Mexicali la planta de cerveza de Constellation Brands porque no quiero que se use el agua para este tipo de industria”. Esta consulta se realizó en Baja California, el 21 y 22 de marzo de 2021, y como las dos anteriores, no reunió los requisitos mandatados por la ley.

En agosto de 2021, se realizó la primera consulta popular que sí cumplió con la norma. La pregunta fue “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”. Con esta consulta, se dijo, se juzgaría a los expresidentes mexicanos. La Suprema Corte validó la pregunta y el INE instaló 57,124 mesas receptoras en el país. La participación, no obstante, no alcanzó el 40 por ciento para que fuera vinculante: el porcentaje de asistentes fue de 7.11 por ciento de la lista nominal (Xantomila & Urrutia, 2021). Resulta claro el interés del Presidente López Obrador por convocar a la ciudadanía a involucrarse en los asuntos públicos, pero también es notoria la poca observancia de la ley lo que resulta peligroso, porque se vulnera el Estado de Derecho sobre el que se asienta el régimen democrático.

CONCLUSIÓN

El trayecto reformista mexicano ha sido largo. Las movilizaciones sociales por mayores libertades y derechos impactaron en la configuración del sistema político y en el régimen de gobierno. Se pasó de un sistema cerrado y homogéneo a uno más abierto y diverso; el régimen, por su parte, se hizo “más” democrático; es decir, si bien la democracia está consagrada en la Constitución de 1917 desde su promulgación –y en las anteriores de corte liberal– lo cierto es que los mecanismos de control del poder eran inexistentes en la práctica y la hegemonía de un partido hacía de la disciplina una de sus principales herramientas.

De manera gradual, pero sin descanso, con la organización ciudadana y con algunas disidencias desde el poder, el catálogo de derechos político-electorales en México se fue ampliando. De la participación únicamente el día de la jornada electoral, hoy un grupo de personas puede presentar una iniciativa de ley o convocar a un plebiscito, siempre, claro, que se satisfagan los requisitos.

Se puede concluir que la participación ciudadana en México ha venido superando los cauces partidistas y encontrado expresiones más directas como la iniciativa ciudadana o la consulta popular –en el marco de la reforma del Estado, traducida como reforma electoral–. Finalmente, resulta importante tener presente que estos mecanismos no debilitan, per se, a la democracia representativa, pero pueden pervertirla si son empleados de manera arbitraria y para legitimar decisiones tomadas con anterioridad desde el poder, por ello importa la división del poder tanto vertical como horizontal, y la supervisión atenta de la sociedad.

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